一、研究背景

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。

近年来，党中央和国务院持续推进流域上下游横向生态保护补偿，印发的生态文明建设系列文件均对生态补偿做出了重要指示，《关于健全生态保护补偿机制的意见》将“跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展”作为我国健全生态保护补偿机制的目标任务之一。2016年12月20日，财政部、环境保护部、国家发展改革委和水利部四部门联合印发了《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（财建[2016]928号）（以下简称《意见》），这是首份专门针对流域生态保护补偿的政策文件，对横向生态保护补偿的总体要求、工作目标、主要内容和保障措施等提出了具体安排，这将加快推动党中央、国务院关于横向生态保护补偿的要求落地[1]。

截至2019年10月，广西、内蒙古、山东、湖南、四川等24个省（区、市）已经出台了与流域生态补偿相关的政策，实现了行政区内全流域生态补偿，湖南、四川、贵州、广西、青海、内蒙古6省（区）主要针对辖区内重点流域开展了流域补偿，山东、黑龙江、甘肃、上海等地虽然未实现行政区内全流域生态补偿，但是部分地区开展了相关工作[2]。

《内蒙古自治区重点流域断面水质污染补偿办法（试行）》[3]（内环发[2019]72号）（以下简称“《办法》”）是自治区第一份专门针对流域补偿印发的文件，《办法》包含了罚则和奖励制度，考虑流域特征进行了权责划分，但从路径来讲仍然是一项纵向的补偿办法。

纵向的补偿虽然一定程度上起到了资源和效益的再分配作用，但较之横向补偿来讲其分配的精准程度、深入程度、对地方主动性的调度程度都有所不足。因此，尽快选择试点地区，逐步推动自治区上下游横向生态补偿仍是从根本上改变流域水环境管理工作的内生动力的根本性方法。

二、流域上下游补偿的主要类型

根据不同流域特征和流域内面临的突出问题，作为上游地区，在与下游地区开展流域横向生态保护补偿工作中，可以将流域生态补偿和污染赔偿划分为三大类型：一是上游地区对下游地区跨界流域的污染赔偿，二是下游地区对上游地区跨界流域的生态补偿，三是下游地区对上游地区流域生态服务价值的补偿。

流域上下游补偿分为三种类型：一是跨界流域污染赔偿，主要针对流域性污染严重和狂阶影响问题突出的地区，一般是上游地区对下游地区污染的赔偿；二是跨界流域生态补偿，主要针对流域生态保护以及对上游地区发展机会成本的影响开展补偿，一般是下游地区对上游地区的生态补偿；三是流域上游地区生态服务价值补偿，主要针对流域生态服务价值被忽略，水环境保护投入不足的地区，一般开展下游对上游流域生态服务价值补偿。

三、内蒙古开展流域横向生态补偿工作现状

1.内蒙古流域概况。内蒙古自治区境内的外流水系主要有黄河、嫩江、西辽河、额尔古纳河、永定河、滦河等6个水系组成，流域面积61.4万平方公里，占全区面积的52.5%。内流河水系分布较为零星，主要有乌拉盖河、额济纳河、艾不盖河等，流域面积11.66万平方公里，占全区面积的9.9%。

2.内蒙古流域跨盟市上下游情况及试点选取分析。区内具备跨盟市条件的流域主要有西辽河流域、黄河流域。西辽河流域上游为赤峰市，下游为通辽市，上下游关系十分清晰。但通辽市西辽河干流断流十余年，不宜作为初期开展工作的试点地区。黄河流域涉及7个盟市，乌兰察布市仅占黄河支流大黑河上游的一小部分，流域面积与水量均较小，开展上下游补偿的需求不高；阿拉善盟、乌海市分布于黄河干流入境段的左右岸，与下游的出入境关系不是十分明确，开展上下游补偿难度较大；巴彦淖尔市、包头市、呼和浩特市具有较为明确的上下游关系和出入境断面，鄂尔多斯市分布于以上三个盟市的右岸。因此，建议将巴彦淖尔市、包头市、呼和浩特市、鄂尔多斯市四个盟市作为区内流域上下游补偿研究的试点地区，逐步推动开展。

3.内蒙古政策出台情况。“十二五”以来，自治区落实国家重点生态功能区转移支付办法，加快推动生态文明制度建设和改革的意见，出台《内蒙古自治区人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》（内政办发[2016]183号）等有关政策文件，为启动流域上下游补偿提供了思路。

文章来源：《内蒙古教育》 网址: http://www.nmgjyzzs.cn/qikandaodu/2021/0115/781.html